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福建省厦门市思明区人民法院

行政判决书

（2013）思行初字第116号

原告郑某锋，女，19××年××月××日出生，汉族。

委托代理人吴某生，男，19××年××月××日出生，汉族，系原告丈夫。

被告厦门市建设与管理局，住所地厦门市××区××路××号。

法定代表人林某志，局长。

委托代理人陈昱、王章华，福建联合信实律师事务所律师。

原告郑某锋诉被告厦门市建设与管理局不履行法定职责，向本院提起行政诉讼。根据《最高人民法院关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》的规定，经当事人同意，本案依法适用简易程序，由代理审判员简振环独任审理，于2013年11月8日公开开庭进行了审理。原告郑某锋，被告委托代理人陈昱到庭参加了诉讼，被告副局长魏晓荣作为行政首长出庭应诉。本案现已审理终结。

原告郑某锋诉称，被告在处理其申请购买厦门岛内保障性商品房事项上存在行政不作为，理由如下：1.原告于2012年通过所在的社区居委会向被告递交了购买保障性商品房的申请，其中“房源意向”栏选择是“思明、湖里区”，随后收到受理回执单。但此后一年多时间，被告未针对原告的申请组织入户调查，未公示审查结果，原告亦未收到被告延长许可期限的通知。被告上述行为显然违反了《中华人民共和国行政许可法》（下称《行政许可法》）第四十二条的规定，属于行政不作为；2.被告上述违法行为，将给原告带来重大经济损失和实际困难。由于原告认为自己符合厦门岛内保障性住房的申请条件，遂放弃购买普通商品房的打算。一年苦等无果，现厦门岛内普通商品房价格已大幅攀升，严重超出原告购买能力范围，给原告在岛内生活和工作带来严重影响。综上所述，原告请求确认被告行政不作为违法，限期被告对申请进行审查并作出许可决定，并向原告书面道歉。

原告为支持其诉讼请求，向本院提交了证据：

保障性商品房受理回执单，证明原告提出的申请已被受理。

被告厦门市建设与管理局辩称：一、被告对于原告的保障性商品房申购轮候资格审核的行为并非行政许可行为。根据《行政许可法》第二条规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。本案中，被告对于社会保障性住房家庭轮候资格的审核，系被告根据原告的申请，依法对原告申请保障性商品房轮候资格的真实性、合法性予以确定的具体行政行为，但不属于行政许可；二、依据《厦门市社会保障性住房管理条例》（下称《管理条例》）第六条、第十九条、第二十条、第二十一条等规定，被告对于保障性商品房的管理实行轮候配售制度，根据保障性商品房的房源建设状况，结合申请情况，对申请户进行资格审核后予以公示。申请户如未能在当批次轮候到，则应继续轮候。在原告的轮候号之前的第四批、第五批保障性商品房，被告均依规定审核及公示，并组织配售。包括原告在内的第六批保障性商品房申购，被告也已通过公告通知的方式告知申购的具体办法。但原告没有预约登记，被告也无法对其进行资格审核。故被告在处理原告的保障性商品房购买申请过程中，不存在行政不作为，亦无其他违法之处。综上，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求依法予以驳回。

被告厦门市建设与管理局向本院提供了以下证据、依据：

1.厦门市人民政府关于公布行政审批项目清理结果的通知；

证据1证明：保障性商品房申购轮候资格审核行为并非行政许可行为。

2.厦门市保障性商品房申请表及相关申请资料；

3.保障性商品房受理回执单；

证据2-3证明：根据已告知原告的申请流程图，原告的申请已进行到第二阶段的第3步骤“确定轮候顺序号”，流程图已经明确告知审核结果将以公告方式告知。

4.关于第四批保障性商品房申请户审核结果公示；

5.第四批保障性商品房配售通知；

6.关于第五批保障性商品房申请户审核结果公示；

7.第五批保障性商品房配售通知；

证据4-7证明：在原告的轮候号之前的两批次的保障性商品房安排的流程及结果，说明保障性商品房申请户审核结果公示是根据已确定的房源量情况来审核并公示的。

8.第六批保障性商品房预约分配公告通知；

9.关于第八批经济适用住房及第六批保障性商品房预约登记情况的通知公示（2013年9月2日）；

10.关于第八批经济适用住房及第六批保障性商品房预约登记情况的通知公示（2013年9月27日）；

11.厦门市社会保障性住房建设与管理办公室关于同意开展第八批经济适用住房及第六批保障性商品房申请户预约登记分配工作的批复及相关附件。

证据8-11证明：被告对于包括原告在内的第六批保障性商品房申购采取预约登记方式，已有轮候申购户进行预约登记，但原告没有预约登记。

法律依据：《厦门市社会保障性住房管理条例》及释义。

经庭审质证，各方当事人发表如下质证意见：

对于原告提供的证据，被告对其真实性、关联性及合法性没有异议。对于被告提供的证据，原告对其真实性没有异议，但认为证据4-7与本案没有关联性。

本院分析认为，各方当事人对对方提供的证据真实性没有异议，本院予以确认。被告提供的证据1与本案缺乏关联性，无法证明涉讼行为不属于行政许可，应予以排除；证据4-7说明的是被告在处理此前批次的配售工作的流程及内容，涉及被告履行职责的具体表现，与本案具备关联性。

经审理查明，2012年4月19日，原告提出了购买厦门市保障性商品房申请，其中房源意向明确填写为“思明、湖里区”。原告户籍所在地思明区美仁社区居委会进行了初步审核，认为其所提供的申请材料齐全，且基本符合申请条件，予以受理，并确定了原告受理轮候号为2733。

2012年2月25日，被告在厦门日报公示了关于第四批保障性商品房申请户审核结果。该批次截止轮候号为1403号，共有663户经过社区及市住宅办审核，符合相关保障性商品房申请条件，另有29户经审核不具备保障性商品房购房资格。2012年4月7日，被告在厦门日报上刊登了该批次选房配售安排的通知，并强调选房按轮候号顺序进行。2012年7月10日，被告在厦门日报公示了关于第五批保障性商品房申请户审核结果。该批次截止轮候号2346号，共有880户经过社区及市住宅办审核，符合相关保障性商品房申请条件，另有38户经审核不具备保障性商品房购房资格。2012年10月3日，被告在厦门日报上刊登了该批次选房配售安排的通知。上述两批次的保障性商品房的配售房源仍涵盖思明、湖里区。

2013年8月8日，被告在厦门日报上刊登了关于开展第八批经济适用房、第六批保障性商品房预约登记分配工作的通知，并从2013年8月12日起启动第六批次保障性商品房配售预约登记。本次预约登记对象为申请时间在2012年12月31日前的全市各区经济适用房、保障性商品房已申请且处于轮候状态的申请户，预约后根据轮候号顺序选房。被告还明确表示因本次思明、湖里区的存量房源及规划建设房源数量相对较少，决定将剩余厦门岛内房源优先分配给保障性租赁房的申请户，经济适用房与保障性商品房将不再分配思明、湖里区房源。被告也明确，该预约选房制度属于自愿预约，如果申请户不参加本次预约，可以继续等待其他保障房项目，轮候号依然有效。关于本次预约登记的相关政策，被告还在其部门网站进行了详细解释和说明。2013年9月2日，被告在厦门市保障住房网站上公示了该批次截止至8月30日预约登记情况的通知。2013年9月27日，被告还为部分未完成正式预约的申请户适当延长了预约时间。按照原告的申请时间以及轮候号，其属于本批次配售，但原告在知悉本批次选房的相关政策后，认为被告所提供的房源与原告当时填写的房源意向不符，尚未前往预约登记。

另查明，原告所填写的保障性商品房申请表中有载明申购流程图，分别为领表、申请及审批、配售、交房四个环节，其中申请及审批环节包括：填表、户籍所在地社区居委会受理、确定轮候顺序号、市住宅办调查核实、市建设与管理局公示、批准。

本院认为，《厦门市社会保障性住房管理条例》第六条规定，市住房保障行政管理部门依照本条例负责本市社会保障性住房工作的组织实施和管理。据此，对本市保障性商品房申购工作组织实施管理系被告的法定职责。

本案存在以下争议焦点：

一、关于被告对原告保障性商品房购买申请所进行的审核是否属于行政许可的问题。

根据《行政许可法》第二条的规定，本法所称行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。可以看出，该法所规定的行政许可是指在国家一般禁止的前提下，对符合特定条件的行政相对方通过颁发许可证执照等形式赋予其从事某种活动的法律资格或者权利，主要是为了规范行政机关管制市场的行为。而社会保障型住房，则是指政府提供优惠，限定户型、面积、价格等，向本市住房困难家庭，以出租或者出售方式提供的政策性住房。该类住房的供给，明显带有福利给付性质，与行政许可并不一致。虽然租赁或者购买保障性住房需要提出相关申请，被告也存在按照相关规定予以审核的管理行为，但系针对申请户是否符合本市户籍的住房困难家庭等限定条件的确认，故不属于行政许可，亦不应适用行政许可的相关时限规定。因此，原告主张被告违反《行政许可法》规定，未在法定期限内对申请进行审查和作出许可决定，于法无据，本院不予支持。

二、关于被告是否存在不作为的问题。

《管理条例》第十九条规定，社会保障性住房实行轮候分配制度，按轮候号先后顺序配售。原告提交涉讼申请通过居委会初步审查之后，已获得轮候号码2733，并进入轮候阶段。在原告轮候期间，被告依照保障房的建设情况，展开截止至轮候号2346的申请户的第五批次保障房性住房审核及配售工作。原告轮候号尚未进入该批次，被告无法对其申请进行审核及配售，并无不当。

《管理条例》第二十条规定了社会保障性住房的申请程序，具体体现为“五级审查、两级公示、多部门协查”。可见为保证申请材料的真实性，对于申请程序的审核是由多个部门共同完成，被告所进行的审核只是其中一环，主要体现在由其对报送上来的申请家庭进行审核并将结果公示。《管理条例》第二十条还规定被告应及时将保障性住房分配房源、分配方案及结果通过报纸、网站向社会公布。从查明事实来看，原告向思明区美仁社区居委会提交保障性住房申请后，居委会进行了初步审查，认为符合条件并向原告发放了轮候登记号。此后系居委会及相关街道的调查核实程序，与被告并无直接联系。被告收到上报的相关申请材料时，原告已然进入轮候状态。在第四批、第五批的保障性住房选配工作结束后，被告根据厦门市人民政府统筹规划的房源，启动了第六批的保障性商品房的选配工作，并采取了预约登记制度，将房源情况、预约方案、预约情况均进行了公布。原告提起诉讼时，第六批保障性住房预约及审核工作尚在开展当中。预约结束后，被告将对预约申请户资格进行审核并予以公示，如无异议，再确认其购房资格。取得购房资格的申请户再按轮候号先后顺序进行选房。被告依照《管理条例》的规定，积极、充分地履行了法定职责，并不存在行政不作为。

关于被告对第六批保障性商品房实行预约登记分配的方式，其目的在于提高分配效率，加快分配进度。原告在庭审时也明确表示，确实已知悉该批次的预约登记方式及选配方案，但由于与申请时的房源意向不符，原告未前往预约登记。该预约登记方式与以往批次的配售模式有所不同，但是与《管理条例》的相关规定并不冲突，属于审核方式上的调整，且被告已依照条例规定，将预约登记的具体方法在报纸与网站上进行公布和宣传、解释，亦不存在违法之处。

关于原告认为提交申请至被告进行审核的间隔时限过长的问题。前已述及，针对保障性商品房申购的审核并非行政许可，当不受行政许可的时限规定的约束。由于社会保障性住房实行统一规划、统一建设、统一分配，其选配工作的进展很大程度上受到房源及申购情况的影响。房源建设时间的不确定性及供求状况的变化，可能导致选配时间无法准确预计。参考2008年至今共组织六批次保障性商品房的选配工作的整体情况，从原告提交申请至住房选配工作开展的间隔时间尚在合理范围之内。

关于原告在提交保障性住房申请时要求房源为厦门岛内房源的问题。原告主张在申请时的房源意向栏明确为“思明、湖里区”，被告既已受理，就应受申请表中内容的约束，依照原告选择意向提供厦门岛内房源。本院认为，原告填写相关申请表中的房源意向，仅系原告的单方意思表示，系表达原告家庭对于房源区位的要求，但对于被告并无法律拘束力，尤其是在轮候阶段，仅能作为一种参考。最终原告是否能够依照其意向获得房源，须视全市保障性住房房源建设和供给状况、相关批次相对方的申购情况及在此基础上统一制定的配售方案而定。保障性商品房毕竟属于政府提供的具有福利性质的政策性住房，无法完全按照申请方的意愿进行供给。可供选择房源如不符合原告意向，原告可以自主决定是否参与配售。如果完全按照申请户要求的意愿进行选房，既不符合厦门的实际情况，也将使保障性住房的选配工作难以开展，其保障作用必然大为减弱。被告将剩余少量的厦门岛内保障性房源优先分配给保障性租赁房的申请户，符合《管理条例》第四条规定的精神，也与保障性商品房的性质相契合。被告作为本市住房保障行政管理部门，有权按照本市的保障房供求情况，统一分配和管理，确保保障性住房制度作用得以充分发挥。因此，原告主张缺乏法律依据，本院不予支持。

三、关于原告经济损失问题。

保障性商品房具有保障性质，价格相对稳定，但在户型、面积等方面有较多限制。因此，在保障性商品房申购轮候过程中，随着普通商品房市场价格、申请户家庭经济状况及个人意愿等因素的变化，相对人可能会权衡利弊，审时度势，作出其他选择。但是，无论是继续轮候还是另循它途，都属于个人自主选择，所可能面临的有利或者不利因素，都应由选择者自行承担。即便是作为管理分配保障性住房行政主体的被告，亦无法掌控普通商品房市场价格的涨跌。原告将等待保障性住房期间普通商品房购房成本增加之不利影响归咎于被告，缺乏法律上的因果联系，本院不予支持。

需要指出的是，厦门岛内面积相对狭小，保障性住房房源数量供给本就有限，加之此前数批保障性住房、廉租房及经济适用房选配的消化，未来本市保障性住房供给的主要区域必然移向厦门岛外。随着近年来厦门岛内外一体化建设的逐步推进，厦门岛外各区配套日趋成熟，环境愈加美丽，岛内外联系更为便捷。今年又恰逢“美丽厦门”规划的提出及地铁工程的启动，可以预见未来岛外整体环境必将更加宜居，同样能为居民提供舒适、便利和美丽的居住环境。

综上所述，在受理原告保障性商品房申购申请后，被告适当、充分地履行了应尽的职责，而原告起诉被告不作为理由不能成立，缺乏事实和法律依据。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决如下：

驳回原告郑某锋要求确认被告厦门市建设与管理局行政不作为违法，限期对申请进行审查并作出许可决定以及要求被告厦门市建设与管理局向原告郑某锋书面道歉等两项诉讼请求。

本案案件受理费人民币50元，由原告郑某锋负担。

如不服本判决，可于本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省厦门市中级人民法院。

代理审判员　简振环

二〇一三年十一月二十九日

书　记　员　胡婷婷

行政判决书